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立法會二十二題:有關政府土地的統計數字

以下是今日(十一月十六日)立法會會議上朱凱廸議員的提問和發展局局長陳茂波的書面答覆︰
 
問題:
 
有民間圑體表示,由於欠缺詳細和完整的政府土地資料以供研究,他們難以向政府提出增加土地供應的可行建議。就此,政府可否告知本會:
 
(一)現時每幅位於巿區的閒置政府土地的所在地區和面積,並在地圖上標示其位置;及
 
(二)現時每幅位於市區並以短期租約租出的政府土地的所在地區、面積和現有用途,並在地圖上標示其位置?
 
答覆:
 
主席:
 
土地資源珍貴,政府一直透過持續的土地規劃、撥用及管理工作,善用土地資源。我希望首先說明政府現時規劃、撥用及管理土地的一般機制,以及問題提及的土地資料現時公開向公眾提供的情況,以作為回覆的背景。
 
土地規劃、撥用及管理機制
 
香港土地面積約1 110(註一)平方公里,並非所有土地均屬於可發展用地。一般而言,除了因應個別政策或法例而劃出作特定用途的土地,例如郊野公園及特別地區、水塘及集水區設施等之外,其餘有發展潛力的土地資源,一般須經研究檢視(例如規劃研究、工程可行性研究、土地用途檢討等),考慮各項規劃及技術因素,包括土地面積、合適用途、環境影響、交通影響、技術條件、基建配套等,經評估後方會獲確定為可作發展用途的土地(可發展用地),並訂定個別用地的用途、範圍及發展參數。過程需要時間和資源以進行各項評估及適用的法定程序,並且需要進行各種配套工程(例如平整地盤、修築道路、提供基建等)。有關可發展用地的用途、範圍及發展參數,一般會經法定規劃程序於法定規劃圖則中反映。
 
按照現行機制,規劃署會根據不同需要,包括《香港規劃標準與準則》下就不同用地和設施的指引,以至各相關政策局和部門提出的要求,將合適的、經研究後確定的可發展用地指定或預留作不同長遠發展用途,以應對社會各種需要,包括公營房屋,住宅或工商業發展,道路基建和休憩用地,支援各政策局就個別產業的設施,以至各類「政府、機構或社區」設施例如學校、醫院、體育館及政府設施等。規劃署亦會同時保留一定數量主要為「政府、機構或社區」的用地,以應付將來可能出現但現時未能預見的設施需要。規劃署會按照機制不時檢討這些預留作不同用途的用地,在為各項社會需要提供合適用地空間的前提下,確保珍貴的土地資源得以善用。
 
當具體長遠發展項目推展時,地政總署會負責處理有關可供發展用地的批租和撥用,例如通過政府賣地計劃推出市場、撥予個別政策局或部門作指定用途,或在獲得相關政策局的支持下批租予政府以外的機構發展。須留意的是,由於規劃圖則的概括性質,圖則中不同用途地帶的範圍,並不一定與最終撥作發展用途的地塊界線完全吻合,具體批租或撥用作不同用途的土地界線,需要考慮個別地塊及周遭環境的實際情況而定,然而有關用地的發展用途及容量,需符合規劃圖則中所定的土地用途及發展參數。
 
至於有待批租或撥用作長遠發展用途的可發展用地,以及其他仍未被規劃作長遠發展用途的政府土地,一般會由地政總署負責管理。為了善用土地資源,地政總署會在可行和合適的情況下,將個別土地撥予個別政策局或部門作臨時用途、透過招標方式出租作不同的商業用途(例如收費公眾停車場),或在獲得相關政策局支持下把用地直接租予某機構或團體用於支持具體政策目標的臨時用途。若個別政府土地毗鄰私人土地又符合直接批租的準則(包括該土地因位置、地形、面積等並非政府可獨立出租給申請人以外人士及在公開市場沒有一般商業價值),地政總署亦可考慮把有關用地直接批租予申請人。以上各種安排務求令可發展用地在長遠發展用途落實前能地盡其用。
 
土地規劃及行政資料
 
在土地規劃資料方面,現時《城市規劃條例》下的法定圖則、規劃申請及城市規劃委員會(城規會)的文件及記錄,均屬公開資料,公眾人士均可以到規劃署查閱,而在可行情況下相關資料亦會透過城規會的資料網站(www.info.gov.hk/tpb/index.html)和二○一四年以地理資訊系統為本重新設計的法定規劃綜合網站2(www2.ozp.tpb.gov.hk/),供公眾參考。與此同時,公眾人士亦可以到規劃署的規劃資料查訊處,查閱該署就個別地區擬備並已採納的部門內部圖則及其他圖則,包括發展大綱圖及發展藍圖。公眾人士亦可向規劃署的規劃資料查訊處查詢有關這些圖則的資料,以及透過地政總署的地圖銷售處購買法定圖則和已採納的部門內部圖則及其他圖則,及向規劃署查詢有關這些圖則的資料。
 
正如本局於本年十一月二日(第十八題)及十一月九日(第十七題)回覆立法會質詢時說明,政府在籌備發展規劃、發展研究及土地用途檢討時,會因應項目的個別情況及考慮有關規劃目標、涵蓋範圍、發展用途、規模及落實時間表等,作出適當的公眾諮詢工作安排,藉此收集公眾意見。因應個別規劃發展研究及土地用途檢討,公眾諮詢可以透過不同形式及多種途徑進行,包括公眾論壇、社區工作坊、簡報會和書面意見收集等,並視乎內容諮詢不同層次的代議及諮詢組織包括立法會、區議會、鄉議局、鄉事委員會等。過程中亦會向公眾公開相關的土地規劃資料。
 
另一方面,地政總署有關土地批租或撥用的資料,亦屬公開資料。市民可以透過地政總署的地圖銷售處,購買提供相關土地資料的地段索引圖。而相關的土地界線圖及地理參考數據庫,亦有以數碼形式公開發售。此外,地政總署亦會將各分區內可供非政府機構申請作臨時綠化或其他社區用途的土地資料,提供予所屬的區議會、民政事務處和分區福利辦事處,以及備存於分區地政處,讓公眾免費查閱。
 
總體而言,雖然部分與土地規劃及土地批租或撥用相關的資料可能需要另行付費或自行整理,但公眾人士現時有各種途徑獲得相關資料。
 
檢討土地用途增加土地供應

政府一直持續進行土地用途檢討,以物色更多可於短中期作房屋或其他用途的可發展用地,務求善用土地資源。在政府多管齊下的增加土地供應策略下,規劃署進行的各項土地用途檢討,已涵蓋現時未批租或撥用、作短期租約,或其他不同的短期或政府用途,而有發展潛力的政府土地,亦包括現有市區及新市鎮的已建設地區邊緣、鄰近現有道路及其他基建,以及保育價值和緩衝作用較低的土地。如果確定有可發展用地,將會按上述機制撥出作長遠發展或其他臨時/短期用途。過往不少位於市區內或邊緣的土地改作房屋用途的例子,均顯示政府透過土地用途檢討達致善用土地資源的決心。
 
需要留意的是,在資源有限的情況下,政府須按既定機制訂立規劃和發展土地的優次。一般而言,要單獨檢視和發展個別遠離已建設地區或基建的零碎地塊,不單在規劃和技術上會相當困難,由於仍要通過各項所需評估和程序,並提升基建接駁至現有系統,所以發展時間不一定縮減,而規模效益卻比不上政府現正推展的各項土地供應項目,最終令整體土地供應進度更緩慢。簡而言之,政府一系列的土地用途檢討和其他規劃及工程可行性研究,已在資源有限的情況下,盡可能檢視和規劃合適的可發展土地。
 
經諮詢規劃署及地政總署後,就問題的兩個部分現謹答覆如下:
 
(一)政府並無定義或統計所謂「閒置土地」。正如上述,政府在規劃、撥用及管理土地方面有既定機制。由於進行土地用途檢討或其他規劃及工程研究、評估和規劃可發展用地,以及就用地進行所需程序和工程,是一連串需時甚久的過程,土地由「生地」變成「熟地」(即可發展用地)須經過不同階段,而將用地適時撥作各種長期或短期用途,亦會因應實際情況及需要而不斷改變。我們並無計劃整合並發布處於不同階段的可發展土地資料。
 
我們會繼續透過各類土地用途檢討或規劃及工程研究,檢視和評估有發展潛力的土地。當相關的檢討及研究工作完成,政府會按既定及法定的程序就發展計劃作出適當的公眾諮詢安排及公布相關資料。然而,若當中涉及需要徵收及清理土地、或擬透過賣地推出市場的用地,政府必須加倍謹慎行事,對公布任何資料均須小心考慮,因為在未有具體計劃的情況下貿然公布資料可能引起不必要的擔憂、揣測甚至投機行為。
 
我需要特別指出,過往在二○一二年七月和十月為回覆議員在立法會上有關「空置政府土地」的提問,發展局曾經編製了當時在個別土地用途地帶(註二)內未批租或撥用的政府土地的一次性統計資料。當時政府已經明確表示,有關未批租或撥用政府土地的數字,並不等於可發展土地面積,亦並不等於所謂「閒置土地」。當中相當部分土地本身不適合作發展之用,例如不少地塊為天然斜坡或形狀不規則(例如建築物間的空隙、後巷,以及現有發展、公路或其他設施邊旁的狹窄地塊)。個別政府土地未經批租或撥用,亦可能只反映當時並未作短期租約或其他臨時用途,但已有或正研究作長遠規劃用途,正進行土地用途檢討和技術評估,或正進行各項所需程序或工程,以待撥作長遠發展或臨時用途,因此不應被視為閒置。
 
有關上述未經批租或撥用政府土地的統計資料及分布地圖,已於二○一二年十月上載至發展局網站供公眾查閱。這項編製工作需要大量資源,加上未批租或撥用的政府土地純粹反映土地在某個時間點的批地狀況,並不表示它們是否已有長遠規劃用途或是否適宜發展,而批地狀況亦經常因應土地用途的規劃工作不時轉變,而正如上述解釋有關統計數字亦並不反映可發展用地面積或代表「閒置土地」,因此有關資料參考意義不大,我們亦並未對這一次性的未批租或撥用的政府土地的統計資料作出更新。
 
透過發展局已於網上公布有關這些未批租或撥用政府土地的資料,市民大眾應該得以了解,為何這些個別土地用途地帶內的政府土地,大多並非可發展用地。例如不少地塊實為已發展樓宇間的通道、後巷及斜坡等,以及各類已批租或撥用作發展的用地之間所餘下的政府土地。即使個別地塊可能有發展潛力,有關土地仍須經過上述的規劃及評估機制,考慮一系列的因素,例如相關基建設施是否充足、與周邊土地使用是否配合(例如會否太接近現有或已規劃的建築物)等,以確定是否適合發展。經過過去幾年,政府改劃市區內或邊緣土地作房屋用途,以及政府就土地供求失衡和未來需求的解說,相信市民大眾應該明白所謂「市區有大量閒置土地」的說法並非事實。然而,政府對於公眾及地區人士提出善用個別土地的任何建議,必定會認真考慮,務求地盡其用。
 
(二)截至二○一六年十月三十一日,地政總署有超過5 000 份短期租約,各個分區的短期租約所涵蓋土地面積的分項數字表列如下:

  短期租約所涵蓋土地的大約面積
(公頃)
港島東區 15
港島西及南區 50
九龍東區 50
九龍西區 60
離島 1 720*
北區 40
西貢 50
沙田 55
屯門 45
大埔 35
荃灣葵青 140
元朗 120
鐵路發展項目的用地 60
* 包括一份佔地約1 600公頃的短期租約用作機場相關建設施工區。
 
短期租約的土地用途類別及其涵蓋土地面積的分項數字表列如下:
 
  短期租約的土地用途類別 短期租約所涵蓋土地的大約面積
(公頃)(百分比)
(1) 有關租住公屋、居者有其屋計劃、受資助房屋發展項目、鐵路發展項目、機場基建項目所需的施工區或工地 1770 (72%)
(2) 宗教、社區、教育、體育、其他非牟利用途 210 (9%)
(3) 公共設施用(如電力支站、煤氣調壓站、電視信號轉播站、電訊設施、巴士站設施等) 40 (2%)
(4) 收費停車場、露天或有蓋倉庫、循環再造工場、苗圃、商鋪 270 (11%)
(5) 其他用途如花園、警衞室、泵房、鋪設海水進水和排水管、通道、餐廳附屬座位區、飼養禽畜、搭建建築地盤臨時圍板等 150 (6%)

如上述資料所示,大部分短期租約用地是用作長遠發展用途的施工區/工地,待建造工程完成後,地政總署會就長遠發展用途批出地契,而與鐵路和基建有關的用地屆時便交由負責的機構或部門管理和運作有關設施。因此,此類短期租約實際上是過渡性安排,讓工程開展以落實土地的長遠發展用途。另外,基於政策考慮,政府亦透過短期租約批出土地以作公用設施、宗教、社區、教育、體育及其他非牟利用途。一般而言,如短期租約用地需用作長遠發展,地政總署會適時按租約條款終止租約,以配合有關長遠發展的時間表,例如該署為二○一四/一五年度至本年度第三季的賣地計劃,已終止共15份短期租約,以期將有關土地透過賣地用作住宅或商業等發展用途。

註一:包括高水位線下約四平方公里的紅樹林和沼澤。

註二:包括「住宅」、「商業/ 住宅」、「鄉村式發展」、「商業」、「工業」、「政府、機構或社區」和「休憩用地」地帶。

2016年11月16日(星期三)
香港時間15時30分


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