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立法會︰發展局局長就「增加短中期房屋供應,改善公營房屋短缺問題」議案總結發言(只有中文)

以下是發展局局長黃偉綸今日(一月十七日)在立法會會議上就「增加短中期房屋供應,改善公營房屋短缺問題」議案的總結發言全文:

主席:

我再次感謝涂謹申議員提出議案,以及其他九位議員提出修正議案。我亦再次感謝多位議員今日就如何增加房屋供應提出寶貴意見。當中不少意見,包括新增土地的來源、交通基建及配套設施的規劃,以至房屋發展項目的具體執行等等,其實於土地供應專責小組的報告中有所論述及分析。政府目前正詳細研究專責小組的各項建議及整理有關資料,會適時作出回應。但我希望今日能先就剛才議員提出的數個重點作出一些回應。

首先是有關棕地。在棕地方面,早前政府委聘顧問進行的「新界棕地使用及作業情況研究」及「棕地作業遷入多層樓宇的可行性研究」,我們相信在未來數個月內,這些研究可以完成。政府隨後會着手參考顧問研究的結果,制訂政策及擬訂執行安排。我們會爭取在今年稍後時間提出建議供社會討論。同時,規劃署會提前研究新界北鄰近將來北環線的新田/落馬洲發展樞紐,考慮這區未來的用途。規劃署亦會展開其餘760公頃相對零散細碎棕地發展潛力的研究,當中我們要考慮多項規劃因素,包括交通及社區設施的易達度、棕地面積、其他基建設施的承載量、土地用途與周遭環境是否協調等因素。我們亦需要尋找發展潛力較高的棕地作進一步的可行性研究。至於其餘發展潛力相對低的棕地,我們亦會研究是否可透過規劃和較完善的配套設施及其他方法去改善這些棕地可能帶來的問題及改善鄉郊環境。

有議員提到善用空置土地。政府一向認同土地應該是地盡其用,亦從來沒有排除使用及發展個別短期租約用地、臨時政府撥地和空置政府土地。反之,這是一項我們一直持續推行的措施。例如,政府無論於新發展區進行發展,或透過恆常的土地用途檢討物色及騰出個別地塊發展,均不時涉及終止短期租約或使用一些當前是空置的政府土地。常見的例子涉及短期租約的停車場,或一些已劃作休憩等社區用地但當時未有具體發展計劃的空置地盤。不過,必須要指出的是把這些有臨時用途或有待長遠發展的土地改作其他發展,面對的挑戰也是不少的,因為這些臨時用途雖然是臨時,但可能它們在社區已存在了一段相當長的時間。剛才我提及,以短期租約租出的停車場,若它們長期在社區存在,往往都反映社區對此有一定確切的需要。很多時候,我們需要為這些相關用途作重置安排,不過要另覓用地,亦並非簡單容易。

另外,並非所有空置政府土地也適合作高密度發展。截至二○一八年十二月,約有850幅空置土地(包括23幅空置校舍用地)可供非政府機構申請作短期用途,土地總面積約為120公頃。若作更深入的分析,你會發覺當中約60%的面積小於500平方米,發展潛力受到相當大的限制。

剛才我提及的210多幅的房屋用地,包括70多幅位於「綠化地帶」用地,總面積估算約227公頃,佔全港「綠化地帶」用地約1.4%,如能及時修訂有關法定圖則和完成相關程序,可提供超過114 000個公私營單位,我們檢視過,當中超過八成為公營房屋。這些用地是透過規劃署分別進行兩個階段的「綠化地帶」檢討所覓得的。關於改劃「綠化地帶」,我們的主要考慮是要尋找一些已平整、荒廢或沒有植被,但具潛力作住宅發展的「綠化地帶」土地。我們在第二階段檢討時審視位於已建設地區邊緣、鄰近現時市區和新市鎮的「綠化地帶」用地。這些用地多位於整個「綠化地帶」的相對外圍或接近現有已發展土地或公共道路旁。不過我必須指出,當我們考慮每一幅位於「綠化地帶」的土地是否可透過改劃作高密度發展、如何平衡發展和自然保育的需要,這亦是一個不簡單的課題。

有議員提及位於「鄉村式發展」地帶內未批租或撥用的政府土地。與上述關於空置用地的論述相似的地方是,並非所有「鄉村式發展」地帶的空置土地均有潛力用作高密發展,或作發展公營房屋,因為當中相當部分為已建小型屋宇間的空隙或通道、斜坡、或其他零碎或形狀不規則地塊。即使個別地塊相對較為完整,它們的發展亦往往受限於地形、地區及基建限制。加上「鄉村式發展」地帶內的土地一般分布零散且大小形狀不一,要完全釋放有關地區的發展潛力及進行主要基建工程,難免要進行大量收回及清理土地工作,帶來的賠償及安置等問題亦需要謹慎處理。我們亦需要進行詳盡的研究及評估,才可確認有關的可行性。有關用途改劃、道路刊憲及環境影響評估等各項必須的法定程序亦耗時甚長。因此,土地供應專責小組曾討論此選項,而結論是此選項的優次不高。

有意見指出,若倡議公私營合作模式或「土地共享先導計劃」,便等同放棄引用《收回土地條例》收回私人土地進行發展。這些將政府收地與私人發展對立起來的觀點並不正確,政府亦不認同。目前,若政府認為某一地帶需要發展為「公共用途」,例如公營房屋、政府設施等等,並已作出公開規劃、研究,政府會適時引用《收回土地條例》徵用相關私人土地進行符合法例下「公共用途」的發展,例如我在開場發言時提及的新發展區項目及橫洲公營房屋發展等。但相關考慮的平衡和社區健康發展不能單靠政府的力量,實際上政府亦難以同一時間為香港所有不同地方進行整全規劃和作出發展。當政府就某一地點仍未有具體發展計劃,但私人土地業權人能提出有助更早釋放土地潛力並符合公眾利益的發展計劃,社會亦應該可以作適當考慮。就此,行政長官於二○一八年的施政報告提出「土地共享先導計劃」框架,正是為盡早及更好地釋放新界土地潛力。框架包括希望項目中不少於六至七成新增樓面面積會用作公營房屋之用。我在此必須強調,《基本法》第六條及第一百零五條均提及香港特別行政區依法保護「私有財產權」。政府在決定運用法定權力收回私人土地時,必須嚴格遵從法律的精神和制約,亦不能忽略尊重私有財產權的重要性。政府會繼續小心謹慎按照相關條例,在確立適用於有關土地的「公共用途」之後,行使條例賦予的公權收回私人土地。在這方面,有議員建議政府是否應考慮重推乙種換地權益書。我在此清楚作說明,就是在目前土地供應緊絀的情況下,我們目前並沒有計劃重推換地權益書這方法作為向土地業權人的補償方案。政府會繼續按現時行之有效的機制,向土地被徵收的私人土地業權人作出適當的賠償。

有議員提出要求市區重建局(市建局)參與提供資助出售房屋及公共租住房屋。讓我在此解釋,市建局的法定職能是推動市區更新,在角色和工作範疇上一直和香港房屋委員會和香港房屋協會有適當分工。不過,市建局在提供資助出售房屋方面並非完全沒有參與,例如在二○一五年出售「煥然壹居」項目單位,及在本月初推售港人首置先導項目「煥然懿居」單位也是參與這方面的例子。我們相信市建局將來在這方面仍會在適當的時間擔當一定的角色,不過我們仍然需要考慮兩個相關因素。第一、市建局自成立以來開展的重建項目,均聚焦於私人物業的重建,以期為填補清拆後私人樓宇市場的住宅單位數量,維持整體公、私營房屋供應的平衡。第二、《市區重建局條例》訂明巿建局須謹慎處理財政。市建局一向的營運模式是透過出售重建所得的單位取得收入,在財政自給的原則下推行市區更新計劃。大家或者知道,市建局在收購物業時,自住住宅物業業主會獲得同區七年樓齡的補償。在這方面,市建局面對的財政承擔是非常龐大。而市建局歷年的盈餘,均用作重建項目收購、補償及安置成本,及推行無財政收益但會為公眾帶來裨益的工作,例如樓宇復修、保育和活化等等。因此,倘若將市建局大部分的重建項目用以提供資助出售房屋或公共租住房屋,我們必須考慮這根本性的轉變對公、私營房屋供應及市建局財政可持續性的影響。

在議員亦提及重建公務員建屋合作社樓宇。在去年十月的施政報告已提出邀請市建局物色一至兩個適合作高密度發展的公務員合作社地段作為試點,研究按市建局沿用的推展項目方式,重建該些合作社地段。市建局待完成規劃研究及取得董事會批准後,打算於本年稍後向政府提交落實建議,亦希望其後能進一步宣布並啟動選取的試點項目。我們會因應重建公務員合作社樓宇試點項目的經驗,再考慮下一步的工作。

至於軍事用地,正如特區政府多次重申,軍事用地的地位及性質有別於香港其他土地。按照《基本法》及《駐軍法》的規定,任何軍事用地的使用及管理均屬國防事務,由中央人民政府全權負責,不屬香港特區的事務範圍,而軍事用地亦沒有閒置的情況。特區政府現時沒有計劃尋求改變這些土地的用途。

提到預留作香港迪士尼樂園度假區第二期發展的用地,根據政府與香港國際主題樂園有限公司,即政府和華特迪士尼公司為股東的合營公司,我以下簡稱合營公司,在二○○○年簽訂的認購權契約,合營公司擁有第二期用地的認購權,以進行樂園的進一步發展。在合營公司進行第二期用地的認購權之前,該幅土地的短期用途須符合各類列於限制性契約內的核准用途,包括休憩、體育及文化等設施,但不能用作住宅用途。而在考慮這些短期用途時,我們亦必須顧及它們能否與迪士尼樂園的用途和整體氣氛互相協調。政府目前無意改變第二期用地的現有土地用途安排。

至於私人遊樂場地契約用地,包括粉嶺高爾夫球場的用地,正如土地供應專責小組去年底提交的報告指出,私人遊樂場地契約用地所涉及的不單是土地供應,同時牽涉體育、康樂、生態保育等政策範疇,以至契約用地是否應該進一步向公眾開放等議題。專責小組的考量主要從增加土地供應的角度向政府提出建議。而行政長官早前亦指出,政府有需要仔細研究小組的建議,以及民政事務局未來會就着私人遊樂場地契約政策的檢討結果,就個別私人遊樂場地契約用地的未來用途再作通盤考慮。即使在今日的辯論中,我亦聽到很多就球場的康樂功能、對體育發展的貢獻、場地的生態、文物及景觀價值等多方面的不同意見。民政事務局目前有關私人遊樂場地契約政策的檢討還未完成,政府會將這些意見及關注連同專責小組的建議一併考慮及思量,才會作整全的回應。

正如土地供應專責小組指出,整體社會意見是指土地供應是刻不容緩。造地需時,我們必須未雨綢繆,並要多管齊下,同心協力,我們才可打破香港土地供應的困局。就政府而言,覓地造地的努力從未曾停下來。今年未來一段時間,我們會就多個涉及土地供應的大型項目向立法會申請撥款,包括新界古洞北、粉嶺北、洪水橋新發展區的主體工程部分;以及關於聚焦交椅洲及三處近岸填海,即龍鼓灘、小蠔灣和欣澳的研究撥款申請。按照專責小組的報告,我們亦打算展開屯門內河碼頭沿海一帶的相關研究。

主席,沒有一個土地供應選項可以完全取代其他選項,這是出於不同時段及不同用途的需要。小組所提的「多管齊下」土地供應策略之重點,在於同步推行多個不同的增闢土地方案,期望靠單一選項能成為靈丹妙藥,或單靠獨步單方就可完全解決香港目前面對土地不足及房屋短缺的問題,這是不切實際的。

中長期的供應未到位前,我們會繼續做好改劃土地用途工作,同時透過增加發展密度及其他持續推行的土地供應措施,更善用現有土地。我們明白地區對所謂「插針式」的發展有顧慮,但的確這些發展規模相對較小,可在時間上更快地增加土地供應。政府會盡力做好配套工作,把對地區的影響減到最少。向前看,我們需要持續大刀闊斧地造地及建立土地儲備,因為除了房屋以外,交通配套、經濟發展、教育安老等,全部需要土地。有更多的土地,我們才有空間及彈性作具前瞻性、全面而配合發展需要的規劃,而非停留於追落後、「還舊債」的困局。

主席,接下來運輸及房屋局副局長會就房屋政策相關議題作出回應。

2019年1月17日(星期四)
香港時間19時05分


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