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發展局局長在立法會發展事務委員會就新界豁免管制屋宇違例建築工程問題的開場發言(只有中文)

以下是發展局局長林鄭月娥今日(六月二十八日)在立法會發展事務委員會會議上,就新界豁免管制屋宇違例建築工程問題的開場發言:

主席,我的開場白會較長,因這問題相當複雜。有關新界村屋的建築管制,與市區樓宇並不相同,大家必須承認這個事實。這不相同並不是偏幫或優待的理由,而是考慮到建築設計及村屋一般的環境的獨特性。如新界村屋和市區的建築物有僭建物,兩者的僭建物所構成的風險,及對公眾安全產生的滋擾,均有分別。這個背景非常重要。

我們今次在文件內寫得很詳細,一份十二頁的文件,再加三個附件。就所謂的「有分別」,亦不只是政策上的分別,而是法律上的分別。簡單來說,它們受兩條不同法例規管,市區樓宇受制於《建築物條例》(香港法例第123章),而新界村屋受制於《建築物條例(新界適用)條例》(香港法例第121章)。簡單來說,只要有新界建築物符合在此條例下訂明的規格,一般指有關呎吋、高度,便可豁免受制於《建築物條例》的一些特定的條款。

就這法律框架的分別,我想指出幾點。第一,我們在一九六一年,即大概五十年前,才把《建築物條例》的規管引進新界適用。換句話說,如果現時在新界仍然存在的村屋結構,是在一九六一年搭建,之後未有重建,它們是不會受《建築物條例》規管,這是必須要認清楚的法律的事實。

第二,當我們說這些新界的村屋是豁免管制,亦不是指所有《建築物條例》的規管均獲豁免,是特定透過這《建築物條例(新界適用)條例》將《建築物條例》下一些特定的條款,基本上是文件第五段提到的第4條、第9條、第9(A)a條、第14條、第21條、第28條、第30條並不適用於新界村屋,如這些新界村屋符合我剛才講所訂明的規格。這些條款大概講甚麼?就是不需聘請一位認可人士、不需要入申請圖則、不需要屋宇署署長批准才可以動工,這是有關的豁免。但同樣地,新界村屋即使是受豁免,也會受《建築物條例》的其他條款監管,《建築物條例》一共有一百零八條,豁免只不過是我剛才提到不超過十條,所以很多《建築物條例》下的規管,例如怎樣處理危樓,在甚麼情況下要發清拆令,甚麼情形下可行使建築事務監督的權力,例如入屋,這些仍適用於新界的村屋,這亦是我們需要認清楚的事實。

第三點是當我們說新界村屋是豁免管制,並不等於是「無王管」。因為在第121章下,地政總署署長是獲授權去處理這些新界村屋,她亦要為這些新界村屋發出豁免證明書,有關村屋才獲得豁免的身份,從而不受制於《建築物條例》。

第四點是很特殊的,如果大家留意文件第八段,這亦是要認清楚基本的分別。如果在市區受《建築物條例》監管的樓宇,僭建物其實是《建築物條例》下需要申請,但沒有申請而建成的,就是僭建物,換句話說,如果按《建築物條例》入則申請,或者在去年十二月底後按小型工程的法例要求去做是可以的。這些加建、改建的就不會成為僭建物。

但新界村屋其實是很慘,因為它們沒有這合法的途徑和機制。你可以想像如果一間新界豁免管制的樓宇,在建成的時候是符合訂明的規格,即七百平方呎、不高於二十七呎,但時日過去,如果想做些改建、加建,往哪裏申請呢?是沒有途徑申請。因為如果超過了訂明的規格,就不是新界豁免管制屋宇,而屋宇署亦沒有機制處理一所受豁免的新界村屋做任何的加建和改建,不論它是有多大的合理性。這亦是今次我們在考慮給予環保、適意設施,讓新界村屋在整體的生活條件中,可以稍為有一些合理的改善地方。

文件提出進一步加強執法的策略,是反映社會對於新界村屋僭建物問題的關注。這關注亦是申訴專員先後數次在主動調查報告內提出的,最新一份是在二○一一年提出。這策略亦是我們多年來,不論是上任的孫局長或是我接任後的發展局,多年來與鄉議局商討如何解決這社會上很關注的問題。

雖然在個別問題上,鄉議局和政府有不同的看法和理解,特別是鄉議局提出對一九七二年以前興建的村屋,這些舊批地契或是我們稱為集體官批地契上的僭建物,大家有不同的看法,但我的理解是今日文件所提出的主要方向以及四大原則,我理解鄉議局是認同的。這四大原則是:不論做甚麼工作也要保障建築物及公眾的安全;第二是依法辦事;第三是需要分類規管;第四是需要按序處理。我留意到近日傳媒報道,自從我分別在六月十三日和最近六月二十二日談到這策略,大體上獲得整體社會上的大致認同。當然,受影響的新界村屋業主和住戶是會有一些擔心和困擾,亦因而今日外面很熱鬧,很多朋友來了,所以今日在這會議廳上大家也要聽不同的聲音,看看如何處理這問題。

政府的目標,是在保障樓宇和公眾安全的大前提下,以法、理、情也能兼符的做法,處理這既獨特,剛才我已解釋了其獨特之處,而且歷史悠久的問題。這做法我們是參考了在市區做僭建物清拆工作的經驗,提出分類規管、按序處理。大家看到今日提交的文件,好像是重覆六月二十日那份有關市區問題的文件,亦正正是這原因。亦因為這種經驗,令我一直也可以說,我們其實是一視同仁、無分彼此,這是我們的理據,因為必須要考慮法理基礎不同,兩套監管的法律,以及新界村屋有其獨特性。

有人認為我們今次的工作是衝着新界原居民的權益,這個我不能認同。事實上,我和發展局及屋宇署同事的着眼點是建築物的規管,是有關建築物的安全,而非屋內住了甚麼人,以及業主的身份。我們只需要依法辦事、秉公執法。事實上,我相信在座每一位議員均認同,香港只應有一套法律,這套法律的執法工作,亦應無地域界限,所以我們不贊同特赦位處於某些地域的違例僭建物,亦不贊同用繳費來換取免於執法。事實上,《建築物條例》及《建築物條例(新界適用)條例》沒有賦予建築事務監督有能力可以用罰款取替執法工作。

但我明白涉及村屋僭建物的數量很龐大,所以需要務實、靈活處理,由於大部分新界村屋的僭建物不構成迫切危險,在參考市區過去十年僭建物執法政策的經驗後,認為分類規管、按序處理這漸進式的執法行動是合理的做法,亦可以將對業主的影響控制在可接受的範圍內。

今次的方案,首先有一部分是一貫的執法,指對一些新建、在建及有即時危險的,我們一定會處理,事實上,過往我們一直在做。在此我舉一些例子,這些就是我們今次必須處理的。我想大家都會同意這些不可能是新界村屋,不可能受豁免管制及符合呎吋。這兩個個案已由法庭處理,都是六層的村屋,另外這間屋接近九千呎,現在我們正進行執法工作。這些亦不是存在已久的舊官批地,其中一間是舊官批地,但我希望大家了解,我知道劉秀成議員也有入村看過,這些嚴重違規的村屋是我們現時必須認真處理,否則給人感覺,香港的法律入到新界鄉村,好像進入另一個世界,這很難被香港市民信服。

一貫的執法我們會繼續做,我們亦為此修訂了前線同事的指引,按申訴專員早期,即二○一一年的報告對我們的批評,指我們的指引令我們對很多新建的僭建物都沒有辦法採取行動。這指引亦於今年四月底生效,只要我們接到舉報指它是新建、在建,在現場看見有任何跡象證明它是剛建好,即使是大致上主體建築已完成,已倒石屎,我們也會採取執法行動。但對於現存,即已經存在的僭建物,我們現在採取分類規管來按序處理。

首輪的執法行動,就是我剛才提到,這些違例嚴重和具較高風險的僭建物,我們已在附件一列出。大家如果回想轉頭,為何在四、五十年前會有這新界村屋的豁免管制,訂定規格指明不高於二十七呎,大概三層,是考慮到建築設計和消防考慮。如果現在我們不處理這些嚴重違規,建至四層、五層、六層,我恐怕是漠視了居民的安全。所以能保障村民的安全,亦是我們的目標之一。

在分類規管、按序處理方面,我們對大部分較輕微的違規或不會造成不可接受的風險,但也相當普及化的僭建物,我們現在建議用登記制度,只要把這些僭建物登記,同時由合資格人士證明,我們便會進行登記。在登記期間,如果不是有突變的情況,我們會暫緩執法。但這並不等於將它們合法化,它們的身份仍然是違例的建築物。這工作的好處就好像李永達議員在上節和其他的討論中提到,我們需要更加掌握究竟這些新界村屋的僭建物的情況是怎樣,這個資料庫的建立,是由村民自動來登記而成立。第二個好處是可以減少爭拗,因為很多時候人們會舉報,指某些可能是新建的,我們要做很多的搜證工作,如果他們藉登記計劃來登記,那樣情況會比較好掌握。

第三類在附件三,是小型環保及適意設施,雖然項目好像比巿區建築物家居小型工程的三款為多,但若大家仔細看,其實亦不外乎是支架、簷篷,或防盜設施,而考慮到因為在新界限制了村屋是七百呎和二十七呎,即使做這些東西亦可能「踩界」成為僭建物,這對於住在這些村屋的業主和居民亦不是完全合理的做法。

對於部分新界村屋居民反對或恐怕我們今次就嚴重違規和具較高潛在風險的首輪執法行動而對他們會有切身影響,我對此表示理解,我亦很關注,我們會透過三方面為他們提供協助。第一,若在清拆時需要財政支援,我們是樂意貸款。事實上,剛才大家看到的三個個案,有一個是我們借錢給他清拆,我們有循環貸款基金可以為有需要的業主以低息,或如老人家沒有經濟能力,甚至以免息貸款借給他們。第二是安置,如我們做巿區清拆僭建物,過去我們清拆了一萬多個單梯天台僭建物,我們安置了二千五百戶家庭,我們亦會努力透過社工,以及與房屋委員會協商,若有村民需要安置,我們亦會提供這服務。第三是重建,若鄉議局關心這些一九七二年前落成,面積亦很小,但建得很高,或許它的建築設計或樓宇狀況不是最理想,是否藉這機會做重建工作。我連同地政總署的同事會應承,特別是鄉事的議員,我們會在重建的程序和審批上盡量精簡,希望在重建工作方面能予以協助。

但無論如何,時至今日,我認為若我們依法辦事,重視法治精神,必須要先讓政府訂立執法基礎,若沒有執法基礎,根本不能談我剛才說的協助、貸款、安置和重建工作。我期待了這六月二十八日的討論一段日子,所以希望議員今日能支持我們務實的方案。往後落實這方案還有大量的工作,我亦會一如既往與鄉議局和本會的各位議員緊密合作,希望在落實推行時,仍能做到我們剛才談的《巿區重建策略》般以人為本。多謝主席。


2011年6月28日(星期二)
香港時間21時13分


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