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立法會:發展局局長就「檢討《土地(為重新發展而強制售賣)條例》的運作」動議議案的開場發言(只有中文)

以下是發展局局長林鄭月娥今日(十二月一日)在立法會會議上,就「檢討《土地(為重新發展而強制售賣)條例》的運作」動議議案的開場發言全文:

主席:

葉劉淑儀議員今天提出的動議辯論,是自二○一○年四月一日《土地(為重新發展而強制售賣)(指明較低百分比)公告》(簡稱《公告》)生效而來,我和各位議員再次在本會討論這個本質上相當富爭議性的課題,我對此表示歡迎。但我歡迎這個辯論並不是因為我有把握可以說服部分議員重新支持《公告》甚或主體法例的內容,但起碼讓我有機會向全體議員匯報自《公告》生效後我們的跟進工作。我亦想在此一提,當日我們的辯論有十多個修訂動議,除了一個希望延遲一年執行,其他的修訂動議都是在簡單大比數下被反對,換句話說,政府的《公告》是獲得大部分本會議員的支持,所以不是黃毓民議員所說在功能組別和保皇黨的保駕護航下通過,我相信當日支持政府《公告》的議員與我一樣,是看到香港舊區極需要透過有私人重建發展才能改善居民的生活。

首先,由於原動議和有些修正的議案都把《土地(為重新發展而強制售賣)條例》形容為違反尊重私有業權和剝奪私人產權的法例,我想再次重申《條例》的目的和精神。香港多層大廈林立,當一幢多層大廈內的個別單位出售予置業人士時,大廈所在地段的「共同擁有」的情況便會出現。以下是在香港一般處理地段共有權的方式:

* 發展商會名義上將地段業權分為若干數目的不分割份數;
* 業主透過公契,以合約的形式,規管他們之間的權利與責任,當中包括業主可以獨有享有和使用各自單位的權利。置業人士會根據他們所購買的不分割份數而獲分配大廈內的單位或其他部份的獨有佔用和使用權。
* 發展商向置業人士出售「單位」時,發展商是向置業人士出售「不分割份數」,而不分割份數使他們有權獨有享有和使用大廈內指定單位;
* 業主可隨意出售他擁有的不分割份數連同他獨有享有和使用有關單位的權利;
* 但主席,我們必須要明白和接受當大廈單位業主是大廈所在地段的共同擁有人,當地段需重新發展時,所有不分割份數的業主都會受到影響及需要考慮並決定未來的方向。

《土地(為重新發展而強制售賣)條例》的目的是提供一個合法及合理的機制來處理當地段需重新發展,但所有不分割分數的業主未能達致相同看法的情況;讓擁有地段上一個指明多數的份數的人士(即法例指明的百分之九十或在《公告》下針對三類地段的百分之八十)可向土地審裁處(簡稱「土審處」)提出申請為地段重新發展而作出有關售賣命令,而土審處亦只在其信納兩項條件下才批出售賣令。這兩項條件分別是「基於地段上現有樓宇的樓齡或其維修狀況,該地段理應重新發展」,而第二個條件是「多數份數擁有人已採取合理步驟收購地段所有不分割份數」。換句話說,情況並不是有些議員所說只要擁有多數份數的業主便可強行將他們的意願加於少數份數的業主身上,我們的司法機構在《條例》的框架下擔當重要的角色。事實上,這條例的目的在終審法院在二○○五年審理的一宗個案(Capital Well Limited vs Bond Star Redevelopment Limited)中已清楚說明,《條例》的目的一方面能促進市區更新,重建殘舊失修的樓宇,透過協助已擁有所在地段最少百分之九十不分割份數的多數份數擁有人集合其樓宇分散的業權,並防止有任何少數份數擁有人千方百計開出完全不合理的售價或提出以「巨額」換取重新發展,藉此不斷阻礙重建地段;《條例》另一方面亦確保少數份數擁有人獲得公平合理的賠償,以補償其在地段擁有的權益。葉劉淑儀議員曾轉述高敦義先生在一書本內對條例的詮釋,亦引述了他指這條例當初設立是滿足發展商長期的訴求,我恐怕這是高先生的個人看法。而事實上,高先生並沒有審理過所有關於這條例下的個案,而他這本書亦是經過研究而寫的著作,並不是法律判詞。當日立法會針對《公告》的整個辯論是有關土地重新發展,我希望議員明白今日的討論亦應從這個背景和基礎上出發。

為了加深了解其他和香港情況類近的城市就重新發展業主共同擁有土地的經驗,我今年六月藉着到新加坡出席國際會議的機會造訪了新加坡分層地契局(Singapore Strata Titles Boards),與該機構的主席、副主席及委員會面。新加坡分層地契局是當地的法定機構,專門處理按當地條例Land Titles (Strata) Act而提出的整幢售賣(en-bloc sales)的申請。在談及此條例時,該國的官員曾指出雖然每個分層單位的擁有人有權安居於其單位內,但同時大多數業權擁有人希望出售有關地段作發展的意願亦應被認同,這與我剛才的說法亦類近。與香港的情況類似,新加坡分層單位業主在提出集體售賣時,同樣需面對很多不同的意願,有些希望賣,有些不想賣)。為此,新加坡早於一九八五年已訂立我剛才說的Land Titles (Strata) Act,為所有分層單位業主提供一個法律框架進行整幢售賣。根據該法例,如一幢入伙超過十年的多層大廈,擁有不少於八成業權及有關地段上不少於八成的總樓面面積的業權人便可向新加坡分層地契局申請集體售賣。如有關多層大廈入伙少於十年,則申請集體售賣便須擁有不少於九成業權及有關地段上不少於九成的總面積。我們的《條例》下向土審處申請售賣令的門檻顯而易見明顯比新加坡要高。此外,新加坡政府亦曾考慮是否應該以樓齡或以樓宇的維修狀況作為批准整幢售賣的理由,他們的結論是應該由巿場決定拆卸重建樓齡較低的樓宇的經濟效益,因為只要是十年樓齡以上,八成已生效,所以相對來說,香港的條例更加以重建殘舊失修樓宇為依歸,我們的條例的社會性的目的是遠較經濟性的目的為重。

在法理以外,《條例》的存在是要處理舊樓業主不同的訴求,和香港樓宇失修帶來的社會問題。從公開的討論、專業人士的反映、市民給我的來信,和親身的體會,我知道有不少舊樓的業主,特別是長者和已經無固定收入的業主,他們是歡迎發展商收購他們的單位作重建用途,並藉此搬離他們已無力維修的樓宇,用售出單位的收入去改善生活環境,甚或收回部分現金滿足生活上的其他需要。在這一點上,市區重建局最近就深水埗海壇街重建項目完成的跟進研究(tracking survey),亦正正發現不少重建項目的自住業主在取得補償後留存相當部份現金的做法。但當然另一方面,我亦完全理解有舊樓業主因種種原因,不願意出售他們的單位,並因收購行動和可能需面對的「強拍」情況而感到苦惱。這些支持和反對《條例》的意見是存在的。作為須認真處理社會上不同意見和務求取得適當平衡的政府,主席,我們的責任是確保法例提供合理框架和保障少數份數擁有人的權益,以及透過公眾教育和給予小業主的支援,讓強制售賣申請能在最公平的情況下進行。由於在本年初針對《公告》的辯論中,我已詳細說明《條例》為少數份數擁有人提供的保障,剛才很多位議員的發言其實與今年三月的大體相同,所以我稍後的發言會集中匯報我們在公眾教育和支援小業主方面的後續工作,因為很多議員的修訂都在這一方面提供意見。我亦藉此機會感謝司法機構、律政司、各提供調解服務的機構、香港房屋協會(房協)、地產代理監管局、香港測量師學會等在過去幾個月給與我們的支持。

為了加強市民認識《條例》下小業主的權利,自本年四月一日起,房協透過其轄下十個物業管理諮詢中心,向小業主和對課題有興趣的市民,就《條例》進行的強制售賣程序提供免費資訊服務。為宣傳上述資訊服務,房協更出版了有關的小冊子,並已向全港各業主立案法團和互助委員會派發。自服務開始至十一月二十日,房協共收到二百零一個查詢。當中涉及的問題約百分之三十五是有關根據《條例》申請強制售賣令的資格;百分之二十四是有關售價及賠償的評估;百分之十八是有關業主的權利與保障及百分之十是有關申請強制售賣令的程序。若房協的前線人員未能圓滿解答有關《條例》運作的問題,房協會把有關查詢轉介香港測量師學會徵詢其專業意見。截至目前為止,房協已轉介一宗查詢個案至香港測量師學會。查詢內容主要涉及大業主釐定收購小業主物業的估價準則、小業主如何保障自己的權益與及各個土審處主要案例的重點討論等。香港測量師學會已聯絡查詢人士,並作適當的跟進。

由於市民可能仍對百分之八十申請門檻適用的地段未完全掌握,房協就這方面可提供的資訊是相當全面的。這包括房協會向查詢的市民解釋《公告》所指的三種地段類別為何,以及就三種地段類別可如何分別透過土地註冊處的註冊記錄以確定其大廈是否處於第一種地段類別,即地段上每個單位各佔該地段不分割份數的百分之十以上、屋宇署的佔用許可證記錄以確定大廈是否處於第二種地段類別,即地段上所有樓宇的樓齡均達五十年或以上,和規劃署的分區計劃大綱圖以確定大廈是否處於第三種地段類別,即地段坐落於非工業地帶而地段上的所有工業大廈的樓齡均達三十年或以上。由於房協並非提供法律或其他專業意見的機構,如查詢者的問題是關於自己大廈的具體情況,房協會建議查詢者尋求獨立的法律或其他專業意見。

我完全知道這種比較廣泛式的諮詢服務有其不足之處,剛才涂謹申議員亦透過他自己的經驗與我們分享。所以為了向舊樓業主,特別是舊樓的長者小業主提供進一步協助,發展局正安排委聘社會福利機構,向舊樓長者業主提供外展服務,並聯絡各地區長者服務中心,正如張國柱議員提到的網絡性,主動地向長者業主講解物業收購的一般做法和根據《條例》進行強制售賣的程序;這與房協的服務不同的地方是這個社福機構會按長者業主的意願,將其個案轉介測量師等專業人士徵求意見及協助,以及會協助他們查證個案。我希望有關的社會福利機構會於明年初展開服務。

剛才我說過這個社福機構的服務比房協的服務更加貼身和到位,是因為我們了解到長者業主可能會有困難自行向不同的政府機關,如土地註冊處、屋宇署及規劃署查核其居住大廈是否屬於《公告》下其中一種指定地段類別,獲委聘的社福機構會進一步協助長者業主作出有關其個案情況的查核。在提供給業主的資訊上,我特別感謝幾位議員,透過他們自己的地區工作亦幫助了政府提供資訊服務。剛才也聽過梁美芬議員在她的地區工作中有一些座談會,邀請專業人士介紹這條例和公告;李慧琼議員亦先後兩次與發展局合作,安排這些座談會;黃毓民議員亦向我表示很樂意協助派發這些小冊子和舉辦座談會。所有這些相關的工作,發展局也一定樂意配合。

除了為公眾和業主提供資訊外,我們亦重視中介人的角色。有見及此,地產代理監管局在八月已向地產代理從業員發出了「收購舊樓單位」執業通告,提醒從業員在從事與舊樓收購的活動時,要遵守指引及操守守則。通告列明地產代理從業員在從事有關活動時應遵循的適當行為指引,並已將通告內容加入持續專業進修計劃的課程內,以便加強提醒地產代理在從事這類活動時需留意的地方。

根據有關通告的要求,地產代理在進行舊樓收購活動時,必須告知他們的客戶,他們是代表業主抑或代表買方;必須向客戶披露他們在處理有關收購事宜上獲得的金錢或其他利益;不可滋擾業主或使用任何不當手段迫使業主賣樓;應向年老的業主建議在其家人或近親陪同下進行議價;以及須向業主解釋物業買賣協議的條文。此外,臨時買賣合約中用以列明單位、訂約方、價格及所有其他買賣條款的空格必須全部已經填寫,而除非臨時買賣合約已由買方簽署,否則從業員不得安排賣方簽署臨時買賣合約。

倘從業員向賣方提供有關樓宇的收購資料,須確保一切有關資料均為最新及最準確,例如:其他單位的收購價,其他單位的賣方於收購事項中的立場,與其他單位的賣方的收購商議進展,以及買方在有關樓宇已成功收購單位所佔的樓宇擁有權的百分比。

根據同一份執業通告,如未經賣方和有關樓宇其他業主書面許可,從業員不得在樓宇張貼任何有關收購該樓宇單位的橫額、告示板、海報或其他物件。然而,在沒有觸犯本港法例的情況下,單位的業主有權張貼或擺放物品在其單位內。

若地產代理從業員涉及違規行為,監管局會對有關個案作出調查,並對被證實違規的從業員採取紀律處分。

梁美芬議員和涂謹申議員在他們的修訂中都提出要設立調解機制,這個亦是我本年三月在立法會審議《公告》時作出的承諾。在過去數月,發展局在得到律政司的支持下和由八個主要提供調解服務的機構組成的聯合調解專線辦事處有限公司緊密合作,現定於明年一月推出一個處理強制售賣土地個案的調解先導計劃。這項計劃旨在協助根據《條例》提出或打算提出強制售賣土地申請所涉及的各方進行屬自願性質的調解。調解先導計劃會由政府在財政上提供支援,我們的財政支援包括這計劃的開發成本、營運開支及最重要的一點,包括資助合資格業主的調解費用,換句話說,合資格的長者業主參與調解,不需要付任何調解費用,是由我們承擔。這試驗以一年為期。如涉及或即將涉及強制售賣土地申請的雙方,即多數份數及少數份數擁有人,願意參與有關的調解計劃,提供調解服務機構職員會先讓雙方了解調解機制的運作。為了提高透明度,我們會要求調解服務機構提供認可調解員的名單及劃一收費,以供參與計劃的雙方選擇。所有認可的調解員均是接受過專業調解訓練的獨立專業人士,會在不偏幫任何一方及保密的情況下,協助雙方溝通和協商,以達成共識。

我明白有些議員像梁美芬議員一樣,擔心這自願性質的調解是否有效,所以為進一步促成調解服務的應用,司法機構已草擬一份「實務指示」,並正諮詢業界。我相信這份「實務指示」會發揮相當大的作用,因為按《條例》第4(2)(b)條,土審處作出強制售賣令的其中一個條件,是土審處必須信納「多數份數擁有人已採取合理步驟收購地段所有不分割分數」,若多數份數擁有人拒絕與少數份數擁有人認真地進行調解,土審處應會考慮這因素才作出強制售賣令。

為加強宣傳和公眾教育,協助小業主瞭解其權益和各機構提供的服務,以及提醒他們在發展商或中介人向其提出自願收購或強制售賣時須留心的事項,發展局會在明年初推出一輯介紹《條例》的短片,以簡單易明的方法解釋《條例》涵蓋的範圍和強制售賣土地和物業的程序,讓受影響業主認識在《條例》下的權益和保障。短片亦會簡述年初通過的《公告》所指的三種地段類別是甚麼,以及如何可透過房協的十個物業管理諮詢中心,獲得有關的進一步資訊。短片亦會告訴市民可獲得的支援和協助,包括介紹地產代理監管局在規管地產代理進行有關收購舊樓工作方面的角色,以及地產代理監管局可向業主提供的協助。短片當然也會介紹發展局即將推出的調解先導計劃,和由社福機構提供的支援服務。

就剛才七位議員提出的修訂,當中有幾點我希望作出回應。

陳鑑林議員的修訂中建議加強執法工作以杜絕因進行收購而引致的滋擾行為以保障小業主,我們是認同的。我剛才已詳述了地產代理監管局的角色。除了監管局外,若小業主受到懷疑與收購活動有關的滋擾,包括樓宇管理、公共衞生或治安問題,可向有關的政府部門求助,包括民政事務處、食物環境衞生署和警方,我亦已經在一個事務委員會中表示,如果議員收到任何這些個案亦可直接交給發展局。發展局會密切留意由收購而引起的情況,並不時檢討現有執法措施的成效。

吳靄儀議員及涂謹申議員的修訂指收購行為會加劇樓宇的失修情況。事實上,本港的舊樓失修問題相當嚴重,而發展局在過去兩年做的大量工作也正是對症下藥。但我們無法證明有多少失修個案是與收購行動相關的。無論如何,屋宇署會按現行政策和人手資源,密切監察全港樓宇的狀況,並安排定期巡查全港各區,和處理市民有關失修樓宇的投訴,如發現有任何影響樓宇安全的問題,我們會迅速採取執法行動,並會在有需要的情況下,根據《建築物條例》委聘承建商代業主進行有關所需工程,事後向有關業主追討工程費用。除了政府的執法行動,市區重建局和房協亦有不同的計劃協助殘破私人樓宇的業主進行維修。代主席女士,在這裏值得一提的是引用《條例》申請強制售賣的樓宇並非如原動議指出的一面倒處於黃金地段和半山區。由今年一月至今向土審處提出的十五宗個案,大部份位處舊樓林立的地區,包括土瓜灣、油麻地、西環堅尼地城、旺角、尖沙咀、馬頭角等,可見《條例》是有助於促成舊區的更新發展。

湯家驊議員的修訂建議土審處聘請專業人士進行獨立物業評估。事實上,土審處處理強制售賣個案時,一定有一位資深測量師,以審裁處審裁員身份,與審裁處法官一同處理每宗個案。這位身為測量師的審裁員,會獨立地協助法官檢視申請強制售賣的估價資料。因此,無需再請另一位專業人士協助審裁處處理有關物業估價的事宜。至於湯家驊議員要求發展商向土審處提交「最終發展藍圖」以作估價基礎,我認為現時條例要求申請强拍一方提供顧及地段重新發展潛力的估價與土審處考慮批准作拍賣底價,已平衡了各個考慮,充分保障小業主攤分售賣收益的權利。有關湯議員表示在這些個案中樓宇狀況的報告一般是不會給小業主,這亦不是我們的理解,雖然法例上只要求交估價報告,但由於要土審處信納這樓宇的維修狀況是支持重建,所以樓宇狀況報告一般都會交出來。我上述的補充和回應湯家驊議員的修訂亦適用於由張國柱議員提出有關釐定收購價目機制的修訂。

代主席女士,我很抱歉在第一次發言花了相當的篇幅回應,因為我深深希望議員知悉發展局並無因為《公告》通過而不再關心這《條例》的執行,因為我經常記得甘乃威議員說我們官員「過了海便是神仙」,如投票結束我們便不再做事,這起碼和我們做《公告》的事實不符。事實上,我們花在後續工作的人力物力,比當日游說議員支持《公告》多很多,這個工作態度是我們深信嚴謹落實這條促成私人舊區重建的法例和輔以適當的行政配套,將有利於香港的城市發展,和舊樓居民的福祉。

代主席女士,我會小心聆聽其他議員的發言,有需要時在稍後再次發言作補充回應,多謝代主席女士。


2010年12月1日(星期三)
香港時間23時38分


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