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立法會:發展局局長就開拓土地資源議案辯論的開場發言(只有中文)

以下為發展局局長林鄭月娥今日(三月一日)在立法會會議上,就開拓土地資源議案辯論的開場發言全文:

主席,我非常歡迎張學明議員今日在本會就開拓土地資源提出這項動議。我相信各位議員在這次辯論中發表的意見將有助發展局現正進行有關優化土地供應的公眾參與工作。剛才四位提出修訂議員的發言裏面,都給了我們寶貴的意見。

特區政府致力確保土地供應充足,來應付房屋需求、配合香港經濟發展、為各項社會設施提供用地、並滿足近年發展各項優勢產業的土地需求。我會在開場發言先向本會匯報發展局近年在開拓土地工作所取得的初步成效,回應幾位議員提出的修訂,並與各議員分享開拓土地面對的各種挑戰。

行政長官在2011-2012年的《施政報告》中表明特區政府開拓土地的決心和建立土地儲備的政策。這個明顯的決心和政策是不會好像張學明議員擔心的隨著換屆便不了了之,因為這亦是廣大市民的期望,當然我深信亦都得到本議會的支持。事實上張議員提出希望我們這個建立土地儲備的工作有一個時間表,所以,對於陳偉業議員提出所謂十年的滾動計劃,我們是並無異議。事實上陳議員如果有參加發展事務委員會的會議,便會知道我們不是在說十年,所以剛才張學明議員都可以提點我們,我們在說十五年,或3個5年期,讓我們更加好掌握在短、中、長期究竟香港的整體土地供應,特別在房屋供應方面的情況是怎樣。這個政策和決心亦都有實在的支持,因為財政司司長在年多以前已經親自主導一個房屋用地的督導委員會,所以很多我們在推動土地開拓的工作都是靠財政司司長親自領導來做。我有些奇怪有幾位議員都好像覺得我們在這屆政府就新界土地的開發好像沒有做過什麼,所以認為我們近日推出優化土地供應的工作、談岩洞的發展和維港以外填海好像有些避重就輕,或捨難取易,甚至,我真的不想聽到這形容,張議員你說我瞞天過海來為填海開綠燈,這肯定不是我們工作的態度。事實上在這五年期間,我們非常努力在做一些較傳統的開發新市鎮和新發展區的土地工作,而行政長官提出所謂要以創新思維的六項開拓土地資源的措施是在這傳統的新界土地開拓以外的額外措施。所以正如李永達議員要求知道究竟我們在新界土地開發的過程,我以為他很清楚,因為過去二、三十年我都是透過同一套的開發土地過程造成了很多個新市鎮,這當然包括土地的規劃工作,不過近年很不同的是這個土地規劃工作,現在有非常嚴格的公眾參與要求,往往單單這規劃的公眾參與便要歷時兩、三年才完成。接着我們要做工程的研究,接着要進入收地和補償,然後清拆和基建的配合,才能夠可以提供土地。所以陳偉業議員一向很關心我們土地開拓的工作,他比較明白這些工作不是今天說便做完,是有一段相當漫長的時間,所以我們亦不能現在坐在這裏,便寄望其中有一、兩個土地開拓的措施或者可以處理我們的需求,而去到好像陳淑莊議員所說別無他法,才去想維港以外填海或岩洞發展。我們現在已經不可能用這種單一的方法來開拓土地,必須要多管齊下。所以在這多管齊下的策略之下,我想跟大家彙報一下我們這六項開拓土地資源的措施的最新進展:

在釋放工業用地方面,規劃署已按早前完成的最新一次檢討,逐步修訂相關分區計劃大綱圖,改劃大約60公頃工業用地作非工業用途,其中7幅位於荃灣及元朗的工業用地已在短短一年間已完成改劃作住宅發展,而三幅會交給香港房屋委員會分別發展新的居屋和公共出租的房屋。我聽到李永達議員提我們仍然有很多工廠大廈的潛力,但正如有兩位議員提出,近年發展局在釋放工廈的資源都做了大量的措施,這些措施也陸續見到成效。

有關在維港以外適度填海,由土木工程拓展署策劃的第一階段公眾參與活動已在去年十一月展開,就維港以外進行適度填海諮詢公眾意見。在檢視了全港的海岸線後,我們進一步於今年一月提出了25個可考慮的填海地點作為例子,我在這裏必須強調是作為例子,不是說我們已經建議在這25個地點填海,所以陳克勤議員不需要太擔心說烏溪沙是我們必須會進行的填海工程。這些資料是方便公眾思考和討論填海選址的準則。我們至今已舉辦或出席了41場簡介會或論壇,立法會發展事務委員會亦已安排在三月十日舉行特別會議,聽取團體和公眾人士就維港以外填海和岩洞發展的意見。

至於第三個措施是發展岩洞安置合適設施,以釋放土地作房屋發展,我們正進行公眾參與活動,並計劃在2012-13年度進行多項研究,包括搬遷沙田污水處理廠、摩星嶺食水配水庫和堅尼地城食水配水庫至岩洞進行可行性研究,及發展岩洞長遠策略研究。有關這些可行性研究的撥款申請將提交立法會發展事務委員會三月會議上討論。

第四措施是檢討沒有植被、荒廢或已平整「綠化地帶」,首階段的檢討工作已完成,初步建議可改劃共15幅「綠化地帶」土地作住宅發展用途。我們會在改劃土地用途時,按既定程序諮詢公眾。第二階段的檢討工作亦已展開。

第五個措施是檢討「政府、機構或社區」用途土地,檢討已完成,結果顯示24幅用地適合作為住宅發展。我們必須先修訂法定圖則,以便改作住宅發展用途,並按既定程序諮詢公眾。同時,我們亦會研究如何減低一些政府公用設施,例如濾水廠對周邊土地發展的限制,以釋放更多可用土地。

第六個措施檢討主要用作工業用途、臨時倉庫或荒廢農地,我們已選定四幅位於古洞南、元朗南、粉嶺/上水第30區及缸瓦甫的土地進行規劃及工程研究,以確定發展上述土地作住宅用途的可行性及規模。研究會在本年年底展開,為期約18至30個月不等。

綜合上述各項工作,規劃署現正進行土地用途研究和檢討的土地總面積多達約2500公頃,此2500公頃土地內九成土地是新界土地,反映我們不會疏忽新界土地的開拓工作。此2500公頃的土地相當於目前香港已發展土地的十分之一。這個估計並未包括正在進行廣泛性公眾參與的維港以外填海和岩洞發展的潛力,因為我們明白這兩個比較創新,亦可能是富爭議性的土地供應方法,需要更多時間去蘊釀,所以暫時並未可以劃出究竟這兩個途徑能提供多少土地。由這些數字可見,提供足夠土地滿足各方需要並為香港建立土地儲備的潛力是存在的,開拓土地的工作應該是審慎樂觀的,但我們必須採取多管齊下、排除萬難,並以香港整體利益為依歸才能凝聚足夠社會共識,實現足夠土地供應的目標。

我提到要排除萬難,因為近年開拓土地的工作實在是越來越困難。我聽到陳偉業議員說我們八、九十年代很成功,事實上我已加入政府三十年以上,我有時也緬懷過去,覺得在我加入政府的八十年代,我們在執行政策工作或管治上,真的很順利。但恐怕時代變了,亦是合埋地變了,隨着民主進程、公眾期望,我們現在的工作是比較難,但我們也要迎難而上。香港目前仍未發展的土地,撇除位於郊野公園範圍內的土地,大部分集中在缺乏道路及其他基礎設施的鄉郊地區、有植被覆蓋的斜坡、屬「綠化」或「保育」地帶等。在發展這些土地時,我們必須面對及處理許多關於環境、生態和保育等問題。即使這些環境和規劃問題可解決,隨之而來的是收回私人土地、清拆佔用這些土地構築物和重置受影響居民這些極為棘手的問題。從原動議的內容和各位議員的修訂,可見議員是掌握我剛才指出的困難的,因此原動議提出政府要以創新思維鼓勵私人土地業權人參與土地發展、要檢討現行的收地補償機制、要充分諮詢持分者、要顧及對環境的影響。陳淑莊議員的修訂更引入我們必須在發展和保育之間取得適當的平衡;李永達議員提出我們必須顧及海洋生態等的考慮。至於已發展的地區,我們的困難亦一樣,我們往往需要處理發展密度、居民或地區的反對、收地、清拆,以至可能引發的司法程序等的問題。

從原動議內容和剛才幾位議員的發言,我很高興聽到議員對維港以外填海持開放態度,並無把填海視為「原罪」而抗拒,但提醒當局在落實維港以外填海計劃前,必須妥善處理為環境生態帶來的影響和與受影響的持分者有充分溝通,當然包括黃容根議員關心的漁民團體。這亦是我們處理維港以外填海的取態。

我想強調一點,直至目前為止,政府尚未決定在維港以外填海與否,以及填海時的選址準則。下一步,我們會進行第二階段公眾參與活動,暫定於本年第三季開展,到時的目標是制定一份大概有10個可作填海地點的清單,以供在第二階段公眾參與活動時考慮及作進一步詳細的工程研究。在填海工程的詳細可行性研究中,我們會研究合適的填海規模及計算造價,並根據《環境影響評估條例》進行環境影響評估,及評估填海工程對漁業的影響和就生態環境的影響提出補償建議。我們會公布環境影響評估的結果及工程造價等重要資料,以充分諮詢公眾和持份者,包括受影響的漁業界人士。當局會在開展工程前,根據現有機制向受填海工程影響並符合資格的漁民發放特惠津貼,並在施工期間進行緩解措施,以減低對海洋生態和漁業可能造成的影響。

動議內有關鼓勵私人土地業權人參與土地發展這一點,似乎各位議員有不盡相同的看法,剛才陳淑莊議員表達了公民黨的關注,所以作出了一些修訂。事實上,在今日處理極為敏感的地產課題,促成已擁有土地的業權人,特別是他們擁有的土地是需要重新規劃的鄉郊土地,並不是一個容易處理但又非常實在的問題。以新界東北及洪水橋新發展區為例,研究區內超過一半的可發展土地已經為私人土地,不少是地產商多年收購而儲備的,所以私人土地業權及如何落實新發展區計劃是一個重要的課題。因此,在二○○八年底至,二○○九年初舉行的新界東北新發展區規劃及工程研究第一階段公眾參與活動中,我們曾邀請公眾就落實計劃,當時是講供私營參與的計劃,提出意見,包括供私營機構參與的發展模式。我們曾接獲數份意見書提出容許私營機構參與發展模式,但我們亦收到其他意見指出,提倡私營機構參與會引起公眾疑慮,又或會鼓勵私人土地業權人終止現有租約並進行清拆,因而會令村民無家可歸。由於公眾人士對落實計劃的安排有不同的意見,政府正再作深入探討,並在下一階段的公眾參與活動中作出建議。我個人完全不反對現今做事要有創新思維,所以張學明議員的原動議鼓勵我們要有創新思維,我是珍惜及重視的,但事實上有很多曾經發生過的現象,包括當年的發水樓措施,都是打著創新思維的旗號推出,但後果大家有目共睹。所以我們必須很小心才可以尋求創新和突破。

有別於填海造地,任何鄉郊土地的大型發展都無可避免須涉及收地和清拆,而近年因收地清拆帶來的社會衝突和紛爭是令人困擾的,所以議員提出當局要檢討現行補償機制亦是無可厚非。

因應新界過往發展需要及為加快處理收地補償個案,當局採用一套「特惠補償制度」處理新界收地的補償事宜。現行特惠補償率分為甲、乙、丙、丁四個級別,我可以說,肯定不是如張學明議員所說的賤價,這不是賤價,但是受影響的土地業權人希望可以爭取到更好的價錢,我是可以理解的。這四個級別適用於四個不同分區,各分區的補償率按基本率分別乘以不同的百分比釐定。政府當局每年兩次檢討和調整這些分區的特惠補償率,以反映市塲價值的變化。我們亦不時檢討分區的界線,並會因應個別公共工程項目的情況,更新受收地影響土地的補償分區級別,以有效地進行收地工作。

但更棘手的問題是如何對待受影響的住戶,通常指租戶,包括屬不擁有土地業權的寮屋居民。李永達議員建議讓受影響住戶毋須經入息及資產審查,可申請購買居屋,恐怕並不可行。運輸及房屋局表示,居屋是珍貴的社會資源,政府及房屋委員會有責任確保這公共資源得到合理及公平的運用,以確保公共房屋資源能夠公平地分配予有真正需要的人士。此外,李議員的建議可能會引申其他問題,例如可能導致市民預先遷入將會進行收地的區域,從而增加政府當局日後收地的難度。

財政司司長在2012-2013年度預算案演辭中指出政府大力投資鐵路,我們應盡量善用鐵路沿線的物業發展潛力,並檢討有關地區的規劃用途地帶,以配合發展需要。我們已經馬上開展西鐵錦上路站及八鄉車廠的規劃,而正正在此地點鄉郊土地的規劃,我已經積極回應李永達議員採取更適當的地積比率,此地積比率已經提升到三倍來發展鄉郊土地。張學明議員在原動議中就提出了建興北環線,以帶動新界西北區的土地開拓。

政府一直致力融合運輸與土地規劃,充分考慮環境因素,適時檢討運輸基建的需求,現時進行中的《鐵路發展策略2000》檢討及修訂正是一例子。路政署已於二○一一年三月展開有關的顧問研究,旨在因應社會最新發展,更新全港的長遠鐵路發展藍圖,以理順土地規劃和預留發展空間,方便未來按實際需要落實鐵路方案。是次研究會檢討《鐵路發展策略2000》提出的鐵路建議,以及其他由政府或公眾提出的鐵路構思,當中包括北環線。整項研究約需時24個月,運輸及房屋局會繼續相關的研究工作。

就陳克勤議員提出有關發展原邊境禁區土地,政府自從在二○○八年一月公布縮減邊境禁區覆蓋範圍的最終定案,將邊境禁區的覆蓋範圍由當時約2800公頃大幅縮減至將來約400公頃,至維護公共秩序所需的最少範圍,並釋出更多土地供公眾使用和發展之用。縮減後的邊境禁區主要包括沙頭角墟、各邊境管制站和重新定線的邊界巡邏通路。

規劃署已於二○一○年年中完成「邊境禁區土地規劃研究」,為從邊境禁區所釋出的土地提供保育和發展方面的指引,善用區內的土地資源,並充分考慮其位於邊界區的特殊地理優勢,建議在適當的位置如口岸及主要交通幹道附近,預留地方作為發展走廊,並善用空置的土地或荒廢的農地作不同程度和性質的發展。規劃署已根據研究建議的發展計劃圖,擬定五張發展審批地區圖,並已於去年七月按照《城市規劃條例》刊憲,為將從禁區釋出的土地提供保育和發展的法定規劃管制。我希望這個發展規模符合陳克勤議員希望見到發展應以不破壞生態環境為大前提,所以大家會見到我們在新界,即使在邊境禁區釋放土地的工作也不是唱慢板,是相當積極的。但無可避免,為防止日後會出現爭拗或司法覆核,我們也有充分討論和諮詢程序。

至於落馬洲河套地區及蓮塘/香園圍口岸方面,它們相關的規劃工程研究工作現正進行,我在這裏不再詳細敍述。

李永達議員及陳淑莊議員的修訂中均有提及《城市規劃條例》、城市規劃委員會及法定圖則,我希望簡單回應一下。發展局的長遠目標是為本港除郊野公園涵蓋地區以外的所有地區擬備分區計劃大綱圖,作出規管。我們會視乎發展壓力、工作緩急優次及所需資源進行有關工作。除了考慮社會發展需要外,我們亦會顧及環境和保育,務求取得合適平衡。亦為了回應公眾的訴求,我們率先就54幅在郊野公園內不包括的土地正在制訂發展審批地區圖。

根據《城市規劃條例》,規劃監督可在發展審批地區內對違例發展進行執管工作。執管工作主要包括向有關人士發出強制執行通知書,以中止違例發展,及發出恢復原狀通知書,以恢復土地原狀。有關人士如不遵從通知書的規定辦理,可被檢控。規劃署會優先處理具自然保育價值地區內的違例發展。

就李永達議員和陳淑莊議員都關心的所謂「先破壞、後建設」的行為,城市規劃委員會已作出回應,在去年年中公報採取措施杜?這手法。任何申請如有表面證據顯示申請地點上的違例發展的性質構成濫用申請程序的情況,城規會會延期就該宗申請作出決定,以便對該項違例發展作出調查及考慮能否以申請人濫用申請程序為理由,拒絕申請。倘若已對申請地點採取執行管制行動,並已送達恢復原狀通知書,城規會會考慮申請地點遵從恢復原狀通知書規定辦理後的狀況,才決定申請的發展是否有充分理據或規劃增益支持。規劃署在處理規劃申請和管制違例發展時,會積極作出配合。

至於陳淑莊議員在修訂中提出要全面檢討《城市規劃條例》及城市規劃委員會的職能,恕我不敢苟同。城規會是一個極為重要的法定組織,其獨立性和公信力是無容置疑的。城規會委員均以個人身份獲得委任,以他們各自的專業知識、經驗、操守、對公職的承擔,肩負極大的工作量,按城規條例的要求為市民服務。規劃署作為一個專業部門,亦透過專業及技術支援,協助城規會的工作。所以我覺得將城規會獨立秘書處與立法會秘書處相提並論並不正確,因為城規會必須有規劃署作其專業支援,而這正正是規劃署存在的主要功能。

《2004年城市規劃(修訂)條例》於二○○四年七月獲立法會通過,並於二○○五年六月實施。這《修訂條例》的主要目的是提高規劃制度的透明度、簡化城市規劃程序以及加強對新界鄉郊地區違例發展的執法管制。自此,城規會在透明度和公眾問責方面向前邁進了一大步。市民現時可查閱公布的圖則和規劃申請並發表意見,亦可就圖則建議修訂,讓城規會考慮。城規會會議均公開讓市民旁聽,除了商議部分及特殊情況,而會議記錄亦上載於城規會的網頁,供市民查閱。上述措施均加強了規劃制度和公衆諮詢程序的成效和透明度。我們認為現行的城市規劃制度已經在效率、透明度、問責及公眾利益等各方面卓有成效,而無需啟動另一次的全面檢討。

主席,我會聆聽其他議員的發言,稍後再作適當補充或回應。多謝。


2012年3月1日(星期四)
香港時間23時09分

 


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