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房屋及規劃地政局局長就「支持政府帳目委員會就西灣河土地發展項目所作的結論和建議」議案的發言全文

以下為房屋及規劃地政局局長孫明揚今日(五月十七日)在立法會會議上,就黃宜弘議員提出的「支持政府帳目委員會就西灣河土地發展項目所作的結論和建議」議案的發言全文:

主席﹕

多謝黃宜弘議員今日提出的議案,我亦要感謝多位議員就此議題提供了寶貴的意見。我不打算重覆政務司司長的發言,以下我會集中解釋政府因應審計署、立法會帳目委員會和獨立調查小組提出的各種建議,在落實各項改善措施方面的工作進展和情況。

有一點我欲重申。我們一直積極配合和支持審計署和帳目委員會的工作,我們肯定他們的工作,在未來的日子,亦不會改變。我們十分感激帳目委員會在去年審計署署長就西灣河土地發展項目發表衡工量值研究報告後,作了詳細審議,並向政府提出了很多有建設性的建議。

政府同樣嚴肅地處理這個課題,在審計署署長發表報告後,我們留意到公眾相當關注建築事務監督在該發展項目當中行使酌情權方面可能有不清晰的地方,所以我們當時成立了獨立調查小組進行深入調查。這個做法當時亦得到帳目委員會和公眾的認同。當時,亦無意見表示這個做法是不智的,同時亦沒有人表示在憲制方面有任何不良的影響,而且獨立調查小組的公信力是有目共睹的。

事實上,在如何改善現行的土地發展審批機制上,帳目委員會和調查小組報告都提供了多項類似的建議。帳目委員會主席的動議促請政府全面落實委員會的建議,我想藉此機會簡介政府在落實各項改善措施上的進度。

在有關投標前的查詢方面,帳目委員會建議地政總署應在賣地截標前,公布所有有關如何計算建築樓面面積的查詢和給予準投標者的回覆;及就為保障所有準投標者而需公布的資料,在地政總署的《地政處指引》中,清楚界定「重大歧義」一詞。

我欲指出,提高出售土地程序的透明度,一直都是我們的工作目標。為此,地政總署已修訂相關的內部指引,清楚指出就參與賣地的準競投者就發展規範當中不明確的地方所作的查詢(例如有關建築樓面面積、停車場設施、及政府/機構/社區設施等),地政總署向他們所提供的資料,在甚麼情況下會在政府網站及報章公開。

由於帳目委員會對土地發展密度的關注,因而建議規劃署應在有關的分區計劃大綱圖內訂明建築樓面面積上限;及在出售土地前,先更新規劃署就提供區內公共設施所進行的評估。

政府非常認同落實規劃意向的重要性,為滿足公眾對優質生活環境的需求,政府正聯同城市規劃委員會主動逐步在法定規劃圖則內加入樓宇高度和發展密度的限制。在出售土地前,規劃署會依照一貫做法,就土地發展項目的建築樓面面積上限,向地政總署提供意見。為確保地區內有足夠的公共設施供市民享用,規劃署亦會在出售土地前重新評估區內公共設施的供應,並通知有關部門。

帳目委員會亦建議地政總署需要視乎情況,在契約條件內加入《香港規劃標準與準則》的土地發展規定。事實上,在契約條件內加入《香港規劃標準與準則》的土地發展規定,是地政總署的現行做法。不過,如果土地發展規定與提供政府/團體/社區設施相關,但有關的使用部門因缺乏發展計劃或未獲批准撥款,無法承擔該等設施的保養和管理責任,則地政總署在諮詢有關的使用部門後,便不會規定須根據契約條件提供該等設施。政府則會留待日後在另一幅合適的發展用地上要求提供有關設施。

帳目委員會在提供政府房舍方面,建議建築署署長應擬定準確的設計規定,及如果建築署認為將納入契約條件的有關設施原本設計規範不可能落實,應通知有關的政府部門。帳目委員會也建議地政總署,如對原本的建議有懷疑,應在截止投標前與有關的政府部門商討其他可行方案,以便落實政府/團體/社區設施的設計規定。

在這方面,建築署已檢討擬備將載於契約條件內的工程規格附表的程序,並會推行於將來提供的政府/機構/社區設施上,確保有關設施的設計規定依比例妥為繪畫在平面布置圖則上,以便納入該土地契約條件內。如果建築署認為將納入契約條件的有關設施原本設計規範不可能落實,會通知地政總署或有關的政府部門,以便修改和最後擬定該等設計規範。

如果準投標者對政府/團體/社區設施的設計規定是否可行有疑問,地政總署會把此等疑問轉介至有關的使用部門,然後由該等部門考慮是否需要尋求其他可行的設計。地政總署會把該等部門的考慮結果通知準投標者,並會在有關的土地最終獲安排出售前公布有關資料,讓所有準投標者都知道該等影響原本的擬議政府/團體/社區設施設計規定的事項。

帳目委員會亦建議地政總署應視乎情況,在土地契約條件內明確規定會否把須興建的政府房舍計入建築樓面面積內。根據地政總署的現行做法,假如契約條件內有載列建築樓面面積上限的條款,則該契約條件會訂明須興建的政府房舍會否計入建築樓面面積內,以便準投標者在競投土地時能考慮這些資料。

在地盤分類一事上,帳目委員會建議屋宇署應在土地出售前,與其他有關政府部門充分諮詢,才為其他政府部門提供關於賣地的意見。

屋宇署已接納帳目委員會的建議,在出售土地前,會就任何影響地盤的分類因素先行諮詢各有關部門。如在地盤分類方面在法律上有不明確之處,屋宇署會徵詢法律意見。屋宇署並已設立了機制,規定在出售土地之前,向地政總署提供有關地盤分類的意見,均只由建築事務監督會議決定,以確保有關決定的一致性。

帳目委員會亦建議以《2005年建築物(規劃)(修訂)規例》就地盤分類訂明需符合的街道準則。我們已修訂《建築物(規劃)規例》,以澄清法例中有關地盤分類的「街道」定義,清晰劃分地盤分類,以期在賣地前清楚確定土地的發展密度。有關修訂規例已於2005年12月31日生效。

至於批出豁免樓面面積方面,帳目委員會建議屋宇署署長應在土地出售前,就有關法律根據存疑的事項徵求法律意見。屋宇署已進行改善。舉例來說,如在豁免建築樓面面積方面在法律上有不明確之處,屋宇署會徵詢法律意見,然後才向其他政府部門提供意見。為了清晰界定公共交通總站是否要計算入建築樓面面積,屋宇署亦已修訂向業界發出的指引,清楚訂明除非根據有關的法定分區計劃大綱圖或城規會的具體批准,獲得豁免,否則公共交通總站必須計算入建築樓面面積。

帳目委員會亦建議改善委任外界觀察員列席建築事務監督會議的安排。就此,屋宇署已就建築事務監督會議的外界觀察員的委任及其申報利益衝突的要求,發出內部指引,制定一套程序和準則。

在批出額外建築樓面面積方面,帳目委員會建議,屋宇署署長應在批出額外地方以換取撥作公共用途的地方前,諮詢有關的政府部門,並取得它們的共識。我們樂意接受帳目委員會的建議。

鑑於建築事務監督可批准不屬契約條件範圍的優惠,為了在這方面保障政府的利益,帳目委員會建議,地政總署應視乎情況,在契約內納入規定建築樓面面積上限的條款,以及檢討以何準則決定應否指明土地的建築樓面面積上限。我們會積極考慮應否為建築樓面面積設定上限。因應帳目委員會的意見,房屋及規劃地政局已手進行檢討,以探討是否適宜把建築樓面面積上限的條文,加入日後批出的所有政府土地的契約內。

事實上,若分區計劃大綱圖內有就土地的發展密度作出規範,地契一般會指明建築樓面面積上限。如在規劃角度無需限制發展密度,但於地契上指明建築樓面面積上限,這個做法有利有弊,我已在帳目委員會的聆訊上清楚解釋有關情況,並解釋了提高地契條文的確切性與取得最理想的土地售價兩者之間,我們必須取得一個細緻的平衡;這是不容易的。我們在決定未來路向時,會審慎考慮帳目委員會的建議,並會充分諮詢立法會,業界,專業和其他有關人士。

帳目委員會亦關注房屋及規劃地政局如何改善屋宇署、地政總署與規劃署之間的溝通和協調。政府與帳目委員會一致認為,在處理發展審批申請時,各部門之間有效溝通與協調,以達至規劃意向,這是至為重要。

房屋及規劃地政局、規劃署、地政總署與屋宇署一直在這方面緊密合作。局方的角色是就規劃、地政及屋宇事宜制訂一般政策。在土地的發展過程中,該三個部門會按照該等政策及相關法例各司其職,並會保持密切聯繫。

為討論和解決在發展過程當中的跨部門事宜,我們已設有既定機制,包括地區地政會議,建築事務監督會議和地區規劃會議。若遇上在政策方面有影響的事宜,部門亦會向局方請示。局方亦已成立不同專責小組和工作小組,由局方代表擔任主席,旨在促進部門之間的協調。這些小組不單會處理特別事件和個別項目,亦會處理制度上的問題。政府承諾會繼續在這方面不斷作出改善。

此外,帳目委員會強調建築事務監督在行使酌情權時應考慮有關的作業備考內列明的因素。事實上,為了加強在建築事務監督根據《建築物條例》行使酌情權以處理各類申請方面的問責性及透明度,建築事務監督已就不同範疇向業界發出作業備考,同時亦制訂內部指引,予有關同事作一般指引之用。

視乎個案的複雜程度,個別申請會提交由屋宇署助理署長或建築事務監督主持的委員會考慮和審批。我要強調建築事務監督與獲其授權行使酌情權的人員,必須秉誠行事,並依從法例及作業備考所訂的準則,同時在行使酌情權的過程考慮所有相關因素。

我們亦力求進一步提高透明度,屋宇署已在其網站公布該署建築小組委員會所考慮事項及所作決定的摘要。

我們亦注意到帳目委員會與獨立調查小組對建築事務監督與屋宇署署長在功能和職責的分別,提出了一些意見,我想在這裡作簡單的解釋。屋宇署署長是一個政府部門(屋宇署)的首長,是一位公務員,負責部門的行政和人事管理,並帶領和指導部門的工作。他亦是政府在私人樓宇的安全和生標準事宜上的主要顧問。

而建築事務監督則是《建築物條例》之下所訂立的一個法定當局,負責執行該條例所施加的職責和行使所授予的權力,以監管私人樓宇的安全和衛生標準。這些職責和權力包括審批新建樓宇的圖則,規管建築工程的設計和建造,以及執行法例,規定業主修葺樓宇或斜坡和清拆僭建物等。

根據該條例的規定,這些職責和權力是由屋宇署署長執行和行使。因此,當屋宇署署長執行這些職責和行使這些權力時,他就是建築事務監督,而他在《建築物條例》下所作的行動和決定,乃受條例的條文和有關的法律原則所規限。

從上述政府的跟進工作和改善措施可見,政府認真考慮了審計署和帳目委員會的各項意見,並有決心全面落實。

儘管政府接納並全面跟進了上述的建議,公眾有一個印象就是帳目委員會和調查小組就建築事務監督行使酌情權一事上,有相反的結論,我想在這裏就這點作出以下的補充。

帳目委員會就建築事務監督行使酌情權而不把公共交通總站計入建築樓面面積內表示震驚和強烈不滿,並認為不可接受。有關結論是帳目委員會經過多次的聆訊而最終得出的,政府完全理解和明白。而獨立小組就同一件事亦作出深入的研究,結論是小組認為不把公共交通總站計入建築樓面面積的決定,是錯誤行使酌情權。就這一點,兩份報告的結論並非外界想像中那樣相反,而是類似的。

另外調查小組則作了進一步分析,就是行使酌情權雖然錯誤,但在作出這個決定時,建築事務監督是否已竭力仔細考慮事情,有否研究昔日個案,並就事件徵詢建築事務監督會議上的其他人士的意見及法律意見。調查小組最終認為不應歸咎於前建築事務監督,而為了避免將來有類似的事情發生,調查小組作出了一些建議,去改善目前制度上的不足。而這些建議,大部分與帳目委員會是一致的。在這基礎上,政府接納調查小組就建築事務監督在行使酌情權的決定的結論。

公眾的另一個關注點,就是帳目委員會和調查小組就建築事務監督因行使酌情權的決定所帶來的財政影響提出的結論不盡相同。

帳目委員會在其報告中指出建築事務監督這個決定,會帶來財政方面負面影響,若不將該公共交通總站計入樓面面積,該地段的投標者出價可能會更高。而審計署的報告說不把公共交通總站計入樓面面積,財政影響可達1.25億元,意思是有關樓面面積的價值可換算為1.25億元,而並非政府少收了1.25億元。我想藉此解釋一下政府對這個議題的理解。

首先,我想指出幾個事實,地政總署在該地段截標前估計該地段底價是18.5億元。而根據截標前後三至四天報章引述地產界及測量界人士對這幅土地的估價,他們對這幅土地的估價由最低的19億元的至最高的30億元不等。而最終中標價是24.3億元,比我們估計的底價高出接近6億元。

為何底價、估價和中標價有這麼大的差距? 這是由於投標者明白在現行制度下,他們可向建築事務監督提出不同的設計,並就一些設施可以申請豁免計算入總樓面面積內。獨立調查小組報告指出:『我們無從判斷中標價是如何計算出來,但出價比底價高出甚多。我們只能假定,在開放的市場環境,以及在像本港這樣成熟的地產行業內,所有因素均已考慮在內,而所得的也是最佳市價。』在這基礎上,我們同意和接受獨立調查小組的結論。

我們相信投標者在投取有關土地的過程中,應已考慮所有相關因素,包括可能就不同的項目向建築事務監督申請豁免計算入總樓面面積內,以及發展項目在推出市場時可能獲取的價格等。而投標價格亦應已反映這些因素。

當然,在西灣河發展項目中,除了個別投標者之外,其他人士均不能確認投標價格當中,有多少價值是相關於投標者預計建築事務監督可能會豁免公共交通總站計算入總樓面面積內。因此,我們不能假定政府會因為公共交通總站不計算入建築樓面面積內而少收了1.25億。

不過,正如政務司司長較早前指出,政府也了解公眾因未能清晰明白發展商所提出的價格,事實上反映了怎樣的發展潛質,所以可能產生疑問。有見及此,政府已經接納帳委會和調查小組的建議,並已修訂向業界發出的指引,訂明除非根據有關的法定分區計劃大綱圖或城規會的具體批准,獲得豁免,否則所有公共交通總站必須計算入建築樓面面積。這樣便可以消除了公眾對這個問題的疑慮。

最後,我想再次強調政府和帳目委員會在促進政府部門的效率和成本效益方面的夥伴關係。政府會繼續監察帳目委員會各項改善建議的推行情況,並向委員會作報告。

謝謝。

2006年5月17日(星期三)
香港時間17時59分

 


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