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房屋及規劃地政局局長孫明揚就檢討土地政策議案發言全文

以下為房屋及規劃地政局局長孫明揚今日(六月十六日)在立法會會議上就石禮謙議員提出有關檢討土地政策的議案的發言全文:

主席、各位議員:

石禮謙議員今天提出的議案,主要來說,是促請政府檢討以土地資助屬於商業運作性質基建工程的政策,並要求政府通過市場機制和公平競爭的原則來供應土地。葉國謙議員的修正議案,是要政府確保除預留足夠土地興建公共房屋之外,亦須預留土地興建其他符合公眾利益的建設。黃成智議員的修正議案,則建議涉及批地的商業性質基建工程項目,須由立法會審批。議員今天的辯論,涉及一些相當技術性和複雜的課題,包括政府一般的批地政策和基建工程項目涉及以土地進行融資的安排。我希望藉此機會作出解釋和澄清。

土地政策

首先,我想解釋一下政府土地政策的權力來源和法理依據。根據《香港特別行政區基本法》第七條,香港特別行政區(以下簡稱「特區」)境內的土地和自然資源屬於國家所有,由特區負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發,其收入全歸特區政府支配。而行政長官及其授權的官員,則代表特區政府執行《基本法》第七條所列明的職務,包括負責批租香港境內的土地。由此可見,特區政府行使批地的權力,是理所當然,是按照《基本法》的規定行事,這是絕對不能理解為政府是利用行政手段而作出此事。

至於批地的考慮,鑒於香港土地資源匱乏,為了充分利用這項珍貴的自然資源,政府根據社會發展的需要規劃土地用途,然後按可供調撥的資源及發展的優先次序自行發展,或批租土地予個人、法人或團體使用或進行發展,以期地盡其用,促進社會經濟發展,為香港市民締造美好的生活環境。由此可見,批地安排往往須配合政府其他政策發展,以達到為社會謀取最大利益的目的。釐清批地安排的本質,然後再去看議員的議案內容,我相信會更有意義。

有論者認為,政府在若干範疇的批地事宜上並未有完全遵循公平原則。我要強調,這個說法對政府並不公平,而且與事實不符。政府分配土地的政策,一貫是基於公平公開的原則。一向以來,我們主要透過公開競投(如土地拍賣、招標等)的方式,批出土地作工商業、住宅及其他私人發展,價高者得。投得土地的價格,反映了有關土地當時的市場價值。政府的政策是絕對不會賤賣土地。

除透過公開競投外,政府在某些情況下亦會以私人協約方式,直接批地予一些非政府組織或私人機構。這種批地方式沿用已久,配合社會需要,主要適用於一些社區用途或公用事業用地,例如學校、社會福利及慈善機構等非牟利性質的社區用途土地,以及電力站這類為社會大眾提供必需服務的公用事業用地等。直接批地給這些服務提供者作相關用途,是恰當和符合社會利益的安排。這些直接批地所收取的地價,視乎用途而有所不同。舉例來說,社區用途屬非牟利性質,因此一般會收取象徵式或優惠地價。至於屬於商業性質的用途(例如電力站),則仍然會收取十足市值的地價。直接批地的準則,大家都可以關注,所以我在這裏解釋,這些準則是根據由行政會議通過的有關政策而制定。批地部門不能隨意行事,而必須根據有關準則及政策進行審批,確保批地安排符合政府的有關政策目標。這是一項行之已久、大眾認可、簡單明確、公開及公平的做法。

以上所說的,是一般的批地安排和土地政策。如果有機構向政府提出涉及批地的發展項目沒有先例可援,或不屬任何上述批地類別,則有關的政策局須審慎考慮這些建議,每一個特殊項目都會加以考慮。一般而言,有關當局會按一些基本原則作考慮,例如建議是否符合已核准的政府政策或有助貫徹制定的政策方針、估計經濟和其他效益為何、是否有重大策略意義、時機是否恰當,以及申請者落實建議的能力等。如果有關政策局認為建議符合這些準則,並有充分的政策理據支持有關發展計劃,包括涉及的批地安排,有關政策局須將每一項有關的建議提交行政會議審議,待個別建議獲通過批准後,才會實施有關計劃。

由上述安排可見,政府絕不會無序開發土地。所有批地安排,均有其政策理據及目標。我們按照一套既定的嚴謹機制提供土地,以確保進行的建設和發展符合公眾利益,就這方面來說,我們已符合石禮謙議員及葉國謙議員所提出的原動議及修正議案內所提出的批地準則。

基建工程的融資安排

我現在想談一談有關原議案要求政府檢討以土地資助屬於商業運作性質基建工程的政策,以及黃成智議員的修正議案中,提出要由立法會審批屬商業運作性質的基建工程項目,包括某些批地項目。上述兩者皆認為所作出的建議能達至公平競爭的原則,為社會取得最大財政收益和保持市場穩定的效益。

由於原議案及修正議案涉及多個不同的課題,我認為大家千萬不可將它們混淆了。首先,黃議員將批地安排和基建工程項目混為一談,並不恰當。批出土地只是進行基建發展當中的一個環節,而且正如我一開始時所述,批地的權力是由國家通過基本法授予行政長官,行政長官及有關官員須履行基本法所規定的職務,行使批地的責任,這並非立法會的職能。

黃議員要求由立法會審批屬於商業運作性質的基建工程項目,我認為這並無需要。現時所有由公帑支付的基建工程項目,立法會是有積極參與、有其角色,立法會均可透過批准財政預算案、財務委員會等機制進行審批。至於並非由公帑支付、純屬商業運作性質的基建工程項目,則更沒有理由經由立法會批核。

有些議員將涉及批地的基建項目融資安排,視為政府提供補貼,並將這些安排視為「批地政策」一部分,我認為用這些方式來提出討論是值得商榷的。少數公營機構的基建項目,會由政府批地作物業發展,這是有關基建項目的融資安排。黃議員所提修正議案涉及的政策,並非批地政策,而是政府與有關公營機構(例如兩間鐵路公司)之間的融資安排。

鐵路項目

我要指出兩家鐵路公司均按審慎的商業原則運作,政府毋須對其營運提供資助。不過,在考慮新的鐵路項目融資安排時,政府會按每項鐵路計劃的不同情況,考慮是否提供財政資助,以確保公眾可從鐵路發展中獲得最大利益。政府只在有關基本工程項目對公眾有實質效益的情況下,例如可以紓緩交通擠塞情況,才會考慮提供資助。環境運輸及工務局負責研究及確立交通需求及運輸效益,而財經事務及庫務局則按有關研究決定是否提供資助,以及假如決定資助,採用何種資助方式使鐵路項目能符合商業運作原則。

鐵路項目和相關物業發展的規劃,大多一併進行,主要原因是物業發展項目可以為鐵路帶來穩定的客源。一併規劃鐵路和相連的物業發展項目,會帶來重大的協同作用,令有關鐵路項目更具成本效益。

政府在審議兩鐵合併一事時,會同時研究日後新鐵路項目的融資安排。有關這方面,政府必定會詳細考慮和檢討,然後作出適當的安排。

西九龍文娛藝術區

石禮謙議員指政府對西九龍文娛藝術區的發展提供龐大的土地補貼,我對此必須作出澄清。正如我們多次公開澄清,政府的政策,是在西九龍這片土地發展世界級的文娛藝術設施,並同時提升香港國際都會的地位。不過,根據其他國家的經驗,發展和營運文藝設施可能無利可圖。政府除了要斥資興建這些文藝設施外,還要承擔長期虧蝕的風險。考慮到這些因素,政府決定以綜合模式發展西九龍文娛藝術區,加入商業設施發展,希望私營機構能以其商業知識和經驗,按財政自給的原則發展和營運整個文娛藝術區。

政府與私營機構合作發展大型項目,其實並非第一次。舉例來說,在1984年,政府曾以類似的綜合發展模式,向貿易發展局批出灣仔填海區一幅土地,發展香港會議展覽中心及相連的酒店、商業及住宅設施。不久前,政府為了令香港的會議展覽設施更趨完善,在2003年8月與機場管理局及私營財團簽署合資企業協議,在赤角興建一座國際展覽中心。

我想指出,西九龍文娛藝術區的發展建議邀請書中,並沒有承諾政府會無條件提供土地供該項目發展之用。相反,發展建議邀請書清楚列明,建議書必須詳述向政府繳交包括地價在內的各項款項的方式和預計數額。倡議人須考慮向政府繳交款項對發展項目回報的影響。故此,我們不應將西九龍文娛藝術發展區內的土地,視為政府對該發展項目的補貼。

總結

政府向來信奉自由市場、公平競爭的原則,並按這些原則制定各項政策。現行的批地政策已沿用多年,在該政策下,政府將土地推出市場公開競投,以價高者得的方式批出土地。這是公平和合理的安排。

如批地須配合政府某些政策,以謀取最大的社會效益,則每次的批地安排,均須經過有關政策局及相關部門審慎考慮,不會出現「無序開發」的情況。政府的土地政策非常清晰,與議員要求的一樣,完全是按照自由市場和公開公平的原則運作。

多謝主席。

二○○四年六月十六日(星期三)


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